關于公開(kāi)征求《安全生(shēng)産行政處罰裁量權基準（征求意見稿）》意見的函

爲建立健全行政裁量權基準制度，規範行使安全生(shēng)産行政處罰裁量權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，我(wǒ)(wǒ)部起草了《安全生(shēng)産行政處罰裁量權基準（征求意見稿）》，現向社會公開(kāi)征求意見。意見反饋截止時間爲2023年11月15日，反饋意見請發送至電(diàn)子郵箱aqscfzjs@163.com。

聯系人及電(diàn)話(huà)：陳語，010-84657872。

附件：

1.安全生(shēng)産行政處罰裁量權基準（征求意見稿）

2.安全生(shēng)産行政處罰裁量權基準（征求意見稿）起草說明

應急管理部安全執法和工(gōng)貿監管局

2023年10月16日

附件1：

安全生(shēng)産行政處罰裁量權基準（征求意見稿）

附件2

《安全生(shēng)産行政處罰裁量權基準（征求意見稿）》起草說明

爲正确适用新修訂、頒布的安全生(shēng)産法律、行政法規和部門規章，規範應急管理部門行使行政處罰裁量權基準，更好地保護市場主體(tǐ)和人民群衆合法權益，做到依法行政、執法公正，應急管理部安全生(shēng)産執法和工(gōng)貿安全監督管理局起草了《安全生(shēng)産行政處罰裁量權基準》（以下(xià)簡稱《基準》）。現将有關情況說明如下(xià)。

一(yī)、研究背景

安全生(shēng)産行政處罰裁量權基準是指導和規範應急管理部門正确行使行政處罰裁量權，進一(yī)步規範安全生(shēng)産執法行爲，切實推進依法行政工(gōng)作的重要指引。原國家安全監管總局在2010年制定的《安全生(shēng)産行政處罰自由裁量标準》時間較爲久遠，總體(tǐ)内容比較陳舊(jiù)，一(yī)些地區雖已制定安全生(shēng)産行政處罰裁量的相關标準，但裁量尺度掌握不一(yī)緻，導緻實踐中(zhōng)存在“類案不同罰”等問題。黨的十八大(dà)以來，随着全面推進依法治國，強化依法治理，用法治思維和法治手段解決安全生(shēng)産問題，一(yī)系列安全生(shēng)産相關法律法規相繼制定修訂，尤其是2021年行政處罰法、安全生(shēng)産法的修改，加快了安全生(shēng)産法制建設的步伐，因此也應加緊推動完善行政處罰裁量權基準制度。2014年，《中(zhōng)共中(zhōng)央關于全面推進依法治國若幹重大(dà)問題的決定》提出要建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量标準，規範裁量範圍、種類、幅度。2019年，《中(zhōng)共中(zhōng)央關于堅持和完善中(zhōng)國特色社會主義制度、推進國家治理體(tǐ)系和治理能力現代化若幹重大(dà)問題的決定》強調要嚴格規範公正文明執法，規範執法裁量權。2022年，《國務院辦公廳關于進一(yī)步規範行政裁量權基準制定和管理工(gōng)作的意見》進一(yī)步明确要高度重視行政裁量權基準制定和管理工(gōng)作，嚴格依照法定程序科學合理制定各部門各系統的行政裁量權基準，并對相關工(gōng)作做出了細化，提出更多要求。爲了貫徹落實黨中(zhōng)央、國務院決策部署，更好地适用安全生(shēng)産法等法律法規的修訂，保障法律、法規的有效實施，進一(yī)步規範安全生(shēng)産行政執法行爲，維護社會公平正義，研究制定本《基準》。

二、研究過程

（一(yī)）收集資(zī)料，統籌推進

收集北(běi)京市、山東省、湖南(nán)省、江蘇省等省份制定的“安全生(shēng)産行政處罰自由裁量基準”，結合《國務院辦公廳關于進一(yī)步規範行政裁量權基準制定和管理工(gōng)作的意見》的有關要求，明确《基準》的制定原則、基本框架等。

（二）系統梳理，分(fēn)類整理

梳理出涉及安全生(shēng)産行政處罰的36部法律、行政法規、部門規章，對每一(yī)部法律法規規章的安全生(shēng)産違法行爲對應的罰則進行整理，按照違法行爲、法律規定、處罰依據、裁量階次、适用條件和具體(tǐ)标準的體(tǐ)例格式編制成表格。在此基礎上，按照不同違法行爲類型進行分(fēn)類，對行政處罰裁量權基準重新進行歸類梳理，形成《基準》（初稿）。

（三）集中(zhōng)研讨，銜接論證

在《基準》編制過程中(zhōng)，組織有關專家于5月22日至5月25日在江蘇開(kāi)展了集中(zhōng)研讨和修改，在《基準》（初稿）的基礎上進行修改完善。另外(wài)，采納有關專家的意見，與應急管理部印發的《應急管理綜合行政執法事項指導目錄（2023年版）》（應急〔2023〕70号）進行銜接。

（四）征求意見，修改完善

征求人事司、救援協調局、危化監管一(yī)司、危化監管二司、政策法規司、規劃财務司以及調查統計司意見共27條，其中(zhōng)采納20條，未采納7條。未采納的意見涉及建議增加《非煤礦礦山企業安全生(shēng)産許可證實施辦法》相關内容以及删除“未投保安全生(shēng)産責任保險”裁量細則兩部分(fēn)建議。同時，已初步征求地方應急管理部門建議。在對上述意見建議逐一(yī)研究的基礎上，經反複修改完善，形成目前的《基準》（征求意見稿）。

三、基本原則

（一(yī)）合法性原則

制定行政處罰裁量權基準，必須以法律、行政法規、部門規章爲依據，劃定裁量階次、階次和具體(tǐ)标準必須符合立法原意，在法律适用上，遵循了上位法優于下(xià)位法，特别法優于普通法，新法優于舊(jiù)法的原則。嚴格限制在行政處罰法、安全生(shēng)産法和相關法律法規設定的處罰種類和裁量空間範圍内。

（二）合理性原則

行政處罰裁量權基準的設置，需要考慮裁量階次設定的合理性，同時兼顧每一(yī)裁量階次保持适度的彈性。應綜合考慮法律因素和事實因素，避免執法人員(yuán)對行爲相似、危害後果相近的違法行爲實施處罰出現倚重倚輕。

（三）比例原則

在行政處罰裁量過程中(zhōng)，要兼顧實現行政執法目的和保護相對人的權益，在發揮行政機關及其工(gōng)作人員(yuán)的主動性和靈活性的前提下(xià)，将不利影響限制在盡可能小(xiǎo)的範圍和限度内，做到過罰相當。

（四）公平公正公開(kāi)原則

對違法事實、違法性質、違法情節等因素基本相似的同類型違法行爲，應當盡量适用相同的法律依據和裁量幅度，執法程序與裁判結果應符合行政執法公平正義的要求。同時，在法律範圍内公布行政處罰裁量的依據、程序和基準，嚴格堅持公平公正公開(kāi)的原則。

四、研究内容

（一(yī)）法規框架

主要研究當前安全生(shēng)産領域現行有效的共計36部涉及安全生(shēng)産行政處罰的法律、行政法規、部門規章。具體(tǐ)見下(xià)表：

（二）裁量細則框架

1.條文結構。裁量細則分(fēn)爲六部分(fēn)，即違法行爲、法律規定、處罰依據、裁量階次、适用條件和具體(tǐ)标準。違法行爲、法律規定和處罰依據主要援引法條的原文規定，依據法條的具體(tǐ)内容對違法行爲按不同标準進行分(fēn)級，确定裁量階次、适用條件和具體(tǐ)标準。具體(tǐ)格式如下(xià)：

2.條文用語。所涉及的法律法規中(zhōng)均未規定“以上”及“以下(xià)”等是否包含本數，爲方便實際運用，參照其他法律相關規定，《基準》明确“以上”包含本數，“以下(xià)”除法律規定的自然包含本數和最高檔的“以下(xià)”包含本數外(wài)，其餘均不包含本數。

（三）具體(tǐ)内容

1.違法行爲。主要援引法條規定，引用内容具體(tǐ)到條、款、項，一(yī)款或一(yī)項爲一(yī)個違法行爲。

2.法律規定。主要援引法條規定，引用法律、行政法規、部門規章中(zhōng)與違法行爲對應的義務條款和禁止性條款内容。

3.處罰依據。主要援引法條規定，法律、行政法規、部門規章對同一(yī)違法行爲均進行規定的，按照效力層級依次列明。

4.裁量階次。行政處罰裁量權基準制度主要遵循合法性原則、合理性原則、比例原則、公平公正公開(kāi)原則，制定行政處罰裁量權基準結合立法目的、法定依據、處罰種類、處罰幅度，綜合考慮違法事實、性質、手段、情節、後果和改正措施等因素，對具體(tǐ)條文采取分(fēn)級原則進行裁量，對罰款數額進行細化。各類違法行爲依據社會危害性、情節嚴重性等從低到高劃定爲A、B、C、D......等不同的基礎裁量階次。

5.适用條件及具體(tǐ)标準。根據行政處罰法以及《國務院辦公室廳關于進一(yī)步規範行政裁量權基準制定和管理工(gōng)作的意見》（國辦發〔2022〕27号）的相關規定，對安全生(shēng)産行政處罰裁量權進行歸檔裁量。适用條件具體(tǐ)包括：違法所得數額、違法行爲次數、違規物(wù)品數量、項目投資(zī)金額、用人單位人數規模、違法行爲存續期間、事故以及違法行爲嚴重性等。具體(tǐ)标準的設定隻針對行政處罰種類中(zhōng)的罰款，且處罰金額幅度在1萬元及以上的，對于罰款金額幅度在1萬元以内的違法行爲，以及難以劃分(fēn)裁量階次的違法行爲，爲保障執法操作空間，不予設定裁量權基準。對罰款最高額大(dà)于1萬元小(xiǎo)于5萬元的，一(yī)般以1-2萬元爲裁量階；最高額大(dà)于5萬元小(xiǎo)于10萬元的，一(yī)般以2-4萬爲裁量階；最高額大(dà)于10萬元小(xiǎo)于50萬元的，一(yī)般以5-20萬元爲裁量階；最高額大(dà)于50萬元的，一(yī)般以20-30萬元爲裁量階。以下(xià)舉例說明：

（1）違法所得标準。例如安全生(shēng)産法第一(yī)百零三條第一(yī)款規定依據違法所得進行裁量，裁量權基準爲：

（2）投資(zī)額标準。例如安全生(shēng)産法第九十八條規定依據投資(zī)額進行裁量，裁量權基準爲：

（3）用人單位人數規模标準。例如安全生(shēng)産法第九十七條第（七）項規定依據人數規模進行裁量，裁量權基準爲：

（4）發生(shēng)事故标準。例如安全生(shēng)産法第九十六條規定依據事故進行裁量，裁量權基準爲：

（5）違法行爲存續期間。例如《危險化學品安全管理條例》第七十七條第二款規定依據違法行爲存在期間進行裁量，裁量權基準爲：

五、需要說明的問題

（一(yī)）關于體(tǐ)例結構

2010年，原國家安全監管總局印發了關于《安全生(shēng)産行政處罰自由裁量标準》的通知(zhī)（安監總政法〔2010〕137号），将安全生(shēng)産有關法律、行政法規進行羅列，按條文分(fēn)别制定裁量實施标準，每條包含違法行爲描述、處罰依據、實施标準三個要素。該《标準》雖然将法律法規文件按類型進行了分(fēn)類，但上位法與下(xià)位法可能存在條文之間的不一(yī)緻，出現法律适用不銜接的情況。此次制定《基準》，打破原有的按照法律文件結構劃分(fēn)裁量标準的框架模式，對應急管理部門爲執法主體(tǐ)的共36部安全生(shēng)産法律、法規和規章進行梳理彙總，其中(zhōng)包括安全生(shēng)産法1部法律，《生(shēng)産安全事故報告和調查處理條例》等6部行政法規，《危險化學品經營許可證管理辦法》等29部部門規章。在此基礎上，将違法行爲按照不同類型，歸類細分(fēn)爲綜合類、行政審批類、教育培訓類、技術服務類、危險化學品類、石油天然氣開(kāi)采類、煙花爆竹類、工(gōng)貿企業類、應急救援類、事故報告和調查處理類等大(dà)類，對同一(yī)種違法行爲在多部法律文件中(zhōng)均作出規定的，一(yī)并在處罰依據一(yī)欄列出，便于行政執法人員(yuán)快速搜索查找，有利于在行使裁量權的過程中(zhōng)更加明晰、充分(fēn)地适用相關法律依據。

（二）關于處罰依據

當前在“處罰依據”一(yī)欄中(zhōng)，法律、行政法規、部門規章對同一(yī)違法行爲均進行規定的，按照效力層級均依次列明，但可能存在條文間的不一(yī)緻。目前在具體(tǐ)裁量權基準的适用中(zhōng)，采取如下(xià)模式解決：優先選擇效力層次高的法律适用，效力層次相同的，後頒布實施的優先于先頒布實施的，特别規定優先于一(yī)般規定進行适用。例如安全生(shēng)産法第一(yī)百一(yī)十四條與《生(shēng)産安全事故報告和調查處理條例》第三十七條均對發生(shēng)生(shēng)産安全事故的生(shēng)産經營單位規定了行政處罰，但其規定不一(yī)緻。在當前裁量權基準中(zhōng)，按照優先選擇效力層次高的法律适用原則，以安全生(shēng)産法的規定對該違法行爲設置裁量權基準。近年來，包括安全生(shēng)産法在内的安全生(shēng)産領域的法律、行政法規、部門規章相繼進行了頒布和修訂，但仍有相當一(yī)部分(fēn)文件自頒布起未進行過修訂，其中(zhōng)部分(fēn)罰則條文未能與安全生(shēng)産法進行有效銜接。目前在裁量細則表格處罰依據一(yī)欄中(zhōng)，将與上位法條文内容不一(yī)緻的部門規章條文不予列出，僅保留上位法與新法條文，以确保行政執法人員(yuán)嚴格規範執法。